“行政黑名单”制度法治化的新思路新方案

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时间：2021-08-03 14:39 阅读：2861

8月1日，市场监管总局公布《市场监督管理严重违法失信名单管理办法》《市场监督管理行政处罚信息公示规定》《市场监督管理信用修复管理办法》等3个部门规章和规范性文件，自2021年9月1日起施行。这3个部门规章和规范性文件的公布施行，是市场监管总局贯彻落实党中央、国务院关于健全完善社会信用体系、深化“放管服”改革的重要举措，对推动构建以信用为基础的市场监管长效机制，维护公平竞争市场秩序，激发市场主体活力，促进高质量发展都将发挥重要作用。本报邀请专家学者和业内人士对这3个部门规章和规范性文件予以解读。

当前，我国正在构建以信用监管为基础的新型监管机制。在市场监管领域，已经形成包括经营异常名录、严重违法失信名单、失信惩戒等重要的信用监管制度。其中，严重违法失信名单制度（以下称“行政黑名单”制度）作为信用监管的一种重要机制，能够对严重违法失信行为主体进行较为严厉的惩戒和约束，被实践证明是实施信用监管的有效手段。近期，市场监管总局在原国家工商总局、原国家质检总局等部门相关制度及实践的基础上，制定《市场监督管理严重违法失信名单管理办法》（以下简称《管理办法》）。与以往的“行政黑名单”管理办法相比，这部新出台的部门规章反映了将“行政黑名单”制度纳入法治化轨道的新要求、新思路，提出新的法治方案，为进一步提升“行政黑名单”制度法治化水平提供了重要的参考和借鉴。

一、反映信用法治的新要求

“行政黑名单”措施是由公权力主体实施的一种失信惩戒机制，必须严格遵循法无授权不可为、法定职责必须为的法治原则。审视我国现行的各类“行政黑名单”制度，虽然已经逐步实现制度化、规范化，为政府管理提供了多元化的管理手段，但“黑名单”制度普遍存在法治化程度不高的问题，集中表现为：“黑名单”过多过滥过泛，列入标准较为宽松，打击面太宽，惩戒手段过于严厉，救济机制不完善等。“黑名单”制度由此得到社会各方的广泛关注，也受到诸多诟病，一度成为“泛信用化”问题比较突出的领域。“行政黑名单”制度法治化，是实现信用监管法治化的重中之重。

近年来，我国出台一系列重要的政策文件，对“行政黑名单”制度提出更加严格的法治要求。如国务院办公厅《关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》（国办发〔2019〕35号文）、国务院办公厅《关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》（国办发〔2020〕49号文）等，都将依法依规构建包括严重违法失信名单在内的失信惩戒制度作为重要的法治要求。市场监管总局发布的这部《管理办法》就是在此背景下应运而生的，可谓恰逢其时。《管理办法》顺应优化营商环境、构建法治政府等一系列重要要求，构建了更加严密、完整的“行政黑名单”制度体系，符合法治的基本逻辑，反映了信用监管领域最新的法治要求。

二、提出严格法治的新方案

严格法治，实现公平正义，是我国建设社会主义法治国家的目标和追求，是全面推进依法治国的出发点和落脚点。公平正义始终是法治的重要要求和正当性基础。

作为一项管理强度较大的制度，“行政黑名单”制度的设计和运行同样要符合公平正义的要求。按照公平正义的理念，对违法行为人的惩戒应当贯彻合法行政、合理行政等法治原则，“行政黑名单”的制度设计尤其要体现过罚相当的法治要求。严重违法行为应当受到较为严厉的惩罚，轻微违法行为应予以轻微惩戒或者豁免惩戒。在过去的“行政黑名单”制度中，有的制度设计未能充分考虑违法行为及损害后果的严重性因素，如将两年以内三次受到行政处罚等违法频次作为列入“行政黑名单”的标准，难以真正体现公平正义的理念。企业可能因为自己的轻微违法行为而被列入“行政黑名单”，从而出现小过重罚、过罚不相当这样的不合理现象。

与以往的制度相比，《管理办法》以第二条、第五条至第十一条等多个条文对“行政黑名单”的列入情形作了详尽规定，明确了违反法律、行政法规及性质恶劣、情节严重、社会危害较大、受到市场监管部门较重行政处罚等基本适用条件。所列举的20多种具体情形，都是在食品药品、医疗器械、化妆品、质量安全等市场监管领域中性质较为严重的违法行为种类。与以往的制度相比，新的制度设计不仅运用列举方法明确应当列入“行政黑名单”的具体情形，而且从过去的片面关注违法频次等，转变为更加重视违法行为的主观恶性和行为后果的严重性，强调对主观恶意、违法频次、持续时间、处罚类型、罚没款数额、产品货值金额、对人民群众生命健康的危害、财产损失和社会影响等因素的综合考量，大大提高了“行政黑名单”的列入门槛，大幅减少了“行政黑名单”列入数量。新出台的《管理办法》使得“行政黑名单”这种高强度的管理工具，能够真正针对那些主观恶性较大、违法性质严重或者具有严重危害后果的违法行为，从而使得违法行为的严重性与惩戒措施的严厉性相匹配，真正体现过罚相当的法治精神，为形成更加自由、更有活力、更加有序的市场秩序提供适应新时代要求的法治方案。

三、构建权益保障的新机制

“行政黑名单”制度往往会对严重违法失信主体有非常显著的限制权利或者加重义务的后果，对相关市场主体的权益可能产生严重不利影响。因此，这种高强度管理手段的应用必须依法审慎而为。

从《管理办法》的内容来看，其构建了比以往更为周全的权益保障新机制。主要体现在以下两个方面。其一，注重约束公权力。尽管新修订的行政处罚法并未将“行政黑名单”规定为一种行政处罚种类，但《管理办法》主动对接行政处罚法的要求，以较高的法律标准规范“行政黑名单”的运行，从而将相关程序纳入严格的治轨道。如第十三条规定，“行政黑名单”的告知、听证、送达、异议处理等程序应当参照行政处罚程序实施。此外，关于“行政黑名单”列入情形、列入决定书内容和列入移出程序等部分的规定，使得“行政黑名单”制度的实施条件更加严格，极大地压缩了具体执法部门的自由裁量空间，真正做到“将权力关进制度的笼子里”。另外，第十九条规定，“列入严重违法失信名单所依据的行政处罚被撤销、确认违法或者无效的，市场监督管理部门应当撤销对当事人的列入决定，于三个工作日内停止公示相关信息，并解除相关管理措施”，由此构建了更加完善、合理的具体执法部门自我纠错机制，有助于实现对当事人合法权益的全方位保护。

其二，赋予信用主体相应的救济权利。《管理办法》规定，被列入“行政黑名单”的主体享有相应的异议权、听证权、抗辩权等，为市场主体提供了必要的权利救济机制。值得关注的是，市场监管领域过去的“行政黑名单”制度中关于信用修复制度的规定不完善，极大地加大了被列入“行政黑名单”市场主体的退出难度。《管理办法》第十六条至第十八条对信用修复制度作了全面系统的规定，信用修复的条件更加严谨、细致，重在考察被列入“行政黑名单”市场主体的修复意愿以及对违法行为的改正情况，充分彰显了善意文明的现代执法理念。如第十六条第一款规定：“当事人被列入严重违法失信名单满一年，且符合下列条件的，可以依照本办法规定向市场监督管理部门申请提前移出：（一）已经自觉履行行政处罚决定中规定的义务；（二）已经主动消除危害后果和不良影响；（三）未再受到市场监督管理部门较重行政处罚。”由此，相关违法行为人如果能够在主观上真正认识到其行为的违法性，并真正在行动上改正违法行为，就能有更多的机会退出“行政黑名单”，从而重塑自身信用，重新充分地参与到相关市场活动中去。

总之，《管理办法》按照中央关于全面依法治国的要求和部署，遵循法治逻辑，将“行政黑名单”制度纳入严格的法治轨道，提出了崭新的法治方案，是推动信用监管实现更高水平法治化的一个典范。

中央党校（国家行政学院）政法部民商经济法室主任、教授王伟

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